R. Kols: XX gadsimta sistēma nevar atrisināt XXI gadsimta izaicinājumus 41
Autors: Rihards Kols, 13. Saeimas deputāts (NA), Ārlietu komisijas priekšsēdētājs, Saeimas pārstāvis OECD
2015. gads Eiropas vēsturē ir migrācijas krīzes gads. Vairāk nekā miljons patvēruma meklētāju ieradās ES. 2015. gada oktobrī katru dienu caur Turciju ieplūda 10 000 cilvēku. Nebija adekvātas reģistrācijas un uzskaites sistēmas, bija katastrofāli uzņemšanas apstākļi un lielas migrācijas plūsmas ES teritorijā. Gada gaitā ES ietvaros starptautiskajai aizsardzībai pieteicās vairāk nekā viens miljons cilvēku, daudzi tikai dažu mēnešu laikā.
Sešus gadus vēlāk, neregulārā migrācija joprojām ir viens no Eiropas Savienības galvenajiem izaicinājumiem, bet nu jau jaunā veidolā – kā trešās valsts īstenots hibrīduzbrukums, daļa no Baltkrievijas īstenotā hibrīdkara pret Eiropu. Arī klasiskā izpratne par migrācijas veidiem un, attiecīgi, migrantiem “piešķirtajiem” apzīmējumiem, kļūst arvien neatbilstošāka šodienas migrācijas iemeslu spektram, kur ekonomiskie migranti sajaucas ar klimata bēgļiem, kara bēgļi ar sezonālajiem migrantiem un tā joprojām.
Saskaņā ar Frontex datiem 2021. gada pirmajos desmit mēnešos European Savienības robežu nelegāli šķērsoja aptuveni 160 000 migranti. Tas ir par 70% vairāk nekā tajā pašā laika posmā 2020. gadā. Visnozīmīgākais pieaugums novērots Austrumu, Rietumbalkānu un Vidusjūras centrālās daļas maršrutos, kā arī Kiprā, savukārt Vidusjūras rietumu daļā konstatēto šķērsojumu skaits samazinājās.
Lielāko daļu 2021. gada arī Baltkrievijas neleģitīmais diktators Aleksandrs Lukašenko uz ES un Baltkrievijas robežu sūtījis tūkstošiem migrantu. Tas nav 2015. gada migrācijas krīzes atkārtojums. Tā vietā mums ir darīšana ar plānotu provokāciju, kurā migranti ir tikai Lukašenko instrumenti. Un kādu laiku šķita, ka esam atgriezušies 2015. gadā, neapgūstot galvenās mācībās no šīs krīzes – jau 2015. gadā secinājums, ka Eiropas patvēruma sistēma, arī globāla līmeņa saistības regulējošā 1951. gada konvencija par Bēgļu statusu jeb ANO Ženēvas konvencija, gadu desmitu laikā ir kļuvusi tik izkropļota, ka tā vairs nesargā tos, kam pienākas aizsardzība, tā vietā ‘’pasargājot’’ cilvēku kontrabandistus.
ES patvēruma politikas problemātika
Šobrīd, saskaņā ar ES kopējo patvēruma sistēmas regulējumu, patvēruma meklētājam ir jānokļūst ES teritorijā, lai vispār varētu pieteikties patvērumam. Tikai dažas ES dalībvalstis (Zviedrija, Vācija) ir ieviesušas pārmitināšanas (resettlement) programmas, kuru ietvaros pieteikumi pēc starptautiskās palīdzības – patvēruma – tiek ar starptautisko organizāciju palīdzību tiek izskatīti izcelsmes vai tranzītvalstī.
Salīdzinājumam, Kanādā un ilgstoši arī ASV tieši pārmitināšanas programmas ir bijis centrālais patvēruma organizētājspēks. ES ir citādāk – liela daļa patvēruma meklētāju ES robežu šķērso nelikumīgi un, ja tomēr ES nonāk personas, kurām patvērums nepienākas, pieteikumu salīdzinoši ilgā izskatīšana vēlāk sarežģī viņu readmisiju jeb atpakaļsūtīšanu, un šīs personas nereti nonāk neformālajā ekonomikā.
No “ārpuses” ES var ieļūt caur 17 valstīm – 12 ar fizisku sauszemes ārējo robežu un piecas ar jūras robežu -, tās dalībvalstis, kuras atrodas uz ES ārējās robežas, viennozīmīgi ir pakļautas lielākam spiedienam pieaugošas patvēruma meklētāju kustības gadījumā. Tas tika atzīts jau 2013. gada Dublinas regulas labojumā, akcentējot nepieciešamību izstrādāt agras apziņošanas un valstu gatavības uzraudzības sistēmu.
Šengena vai (pašreizējā) Dublina?
Nodibinot Eiropas brīvas pārvietošanās zonu (Šengenas zonu), radās nepieciešamība saskaņot patvēruma politiku Eiropas Savienības ietvaros. Tas noveda pie sarunām par Dublinas konvenciju (1990), kas vēlāk kļuva par Dublinas II (2003) un Dublinas III (2013) regulu. Dublinas sistēma nosaka, kura ES dalībvalsts ir atbildīga par starptautiskās aizsardzības pieteikuma izskatīšanu.
Galvenā Dublinas sistēmas galvenā kritika – tā ir negodīga. Atbildības noteikšanā visbiežāk izmantotais kritērijs ir pirmā ieceļošanas valsts, tādējādi atbildība nesamērīgā apmērā gulstas uz ES ārējās robežas valstīm. Tikt reģistrētam pirmajā ierašanās valstī nozīmē, ka migrantam nav iespējas meklēt patvērumu citās dalībvalstīs. Ja tas tiek darīts, pastāv pavisam reāls risks – un pavisam reāla iespējamība – tikt atgrieztam uz “atbildīgo” dalībvalsti. Šāda veida politika, vienlaicīgi saglabājot Šengenu tās esošajā formā, nav ilgtspējīga.
2000. gadu sākumā starptautiskā situācija bija pavisam citādāka, un pasaule nebija pazīstama ar tādiem hibrīduzbrukuma veidiem kā migrantu izmantošana pie valstu robežām. Tas vien liecina, ka Eiropas Savienības tiesību ietvars ir novecojis un neatbilst šī brīža situācijai. Savukārt ANO Ženēvas konvenciju jeb 1951. gada Konvenciju par Bēgļa statusu radīja un piemēroja, pieņemot, ka sākumā bēgļu jautājums būs pagaidu problēma – sākotnējais mērķis bija palīdzēt miljoniem bēgļa statusā nonākušo pēc Otrā pasaules kara. Nekas nav noturīgāks par pagaidu risinājumiem, un, apzinoties Konvencijas tapšanas laiku un apstākļus, tās morālā un juridiskā novecošana laikā līdz 2022. gadam šķiet pašsaprotama, pat sagaidāma.
Dublinas regula ir arī neefektīva, jo, neskatoties uz kritērijiem, saskaņā ar kuriem atbildība tiek piešķirta pirmajai ierašanās valstij, lielākā daļa pieteikuma iesniedzēju patvērumu meklē citā valstī, nevis tajā, kurā viņi ieradās. Kāpēc patvēruma meklētāji nelūdz patvērumu ierašanās valstī, un, ja tā ir, tad kāpēc pieteikties atkārtoti citā valstī? Jo Dublinas sistēmā atbildības noteikšanas kritēriji neatbilst pašu pretendentu-migrantu vēlmēm.
Šajā kontekstā gadu gaitā popularitāti ieguvusi frāze: “Nav svarīgi, uz kuru drošu valsti bēgt!”
Tā ir taisnība.
Tas ir arī pieņēmums, uz kura ir balstīta visa Dublinas sistēma.
Tomēr praksē tas tā nenotiek. Tas, ka patvēruma meklētāji bēg no savas valsts, nenozīmē, ka viņiem ir vienalga, kur viņi nonāks. Gan Lietuvā, gan citviet raksturoti gadījumi, kur tūkstošiem migrantu izdevies šķērsot robežu pretlikumīgi un, vēlāk tiekot notverti, migranti apzināti nepieprasa patvērumu. To, ka ES patvēruma sistēmas robi un nepilnības ir labi zināmas un tiek aktīvi ekspluatētas, pierāda vien fakts, ka 80% atteicās pieprasīt patvērumu.
Ekskluzīvās tiesības
Dalībvalstīm ir ekskluzīva kompetence izlemt, kas var palikt to teritorijā un kam vajadzētu atgriezties izcelsmes valstī, un tas atspguļo arī dalībvalstu un visas Savienības kapacitāti migrantu uzņemšanā. Tiesības uz aizsardzību nevajadzētu interpretēt kā beznosacījuma tiesības uz migrāciju, jo neregulēta piekļuve Eiropai nav pieņemama un nepastāv pat iespējamība, ka kāds to nopietni apsvērtu. Eiropas Savienības migrācijas un patvēruma sistēma ir jāpielāgo šodienas realitātei, kurā šobrīd faktiski piešķirtās migrācijas un patvēruma tiesības var tikt ļaunprātīgi izmantotas.
Patvēruma sistēmas “pārdomāšanai” ir jāatrodas ES darba kārtības augšgalā, jo tā prasa visaptverošu reformu – tādu, lai patvēruma sistēma būtu atbilstoša gan šodienas, gan turpmākajām krīzēm un izaicinājumiem, un globālajām migrācijas tendencēm. Lai nodrošinātu Šengenas zonas ilgtspēju, nelikumīgas robežšķērsošanas novēršana ir jāapvieno ar stabilu sistēmu patvēruma meklētāju pārvaldībai ES teritorijā. Pret krīzēm noturīga ES patvēruma un migrācijas politika un Šengena ir būtiski priekšnoteikumi mūsu kopējai Eiropas nākotnei un drošībai.
ES būtu jānodrošina, ka nākotnes modelī lielākā daļa patvēruma meklētāju pieteikumu tiek iesniegti ārpus Savienības – tie var tikt iesniegti ES dalībvalstu pārstāvniecībās trešajās (izcelsmes) valstīs. Dalībvalstīm būtu jāsniedz arī pietiekami ilgs laiks – līdz pat vienam gadam -, kurā dalībvalstu dienesti varētu izvērtēt patvēruma pieteikumu, gala lēmumu gan atstājot uz noslēdzošo klātienes interviju.
Patvēruma meklētājiem, kas iesnieguši pieteikumu šādā kārtībā un ir kvalificējušies gala intervijai, tiktu izsniegta humanitārā vīza, lai ieceļotu dalībvalstī. Pozitīva lēmuma gadījumā, tiek piešķirts patvērums vai alternatīvais statuss. Papildus, tiktu veidota patiesi vienota patvēruma sistēma ES ietvaros, kas palīdzētu novērst virkni problemātisko gadījumu šajā jomā.
Sistēmas “izstrādāšanas” procesā būtu jāņem vērā kompleksie risinājumi, kā novērst tādu ļaunprātīgu patvēruma sistēmas izmantošanu kā “asylum shopping” – kur primārais faktors nav drošība, bet arī ekonomiski, sociāli un kultūrā balstīti, un kuru otro pārvietošanos nosaka ne tikai uzņemšanas apstākļi, bet arī zināmā mērā ekonomiski – , un stimulējot starptautiskās aizsardzības saņēmējus palikt tās dalībvalsts teritorijā, kurā tiem piešķīrusi statusu.
Pirmkārt un galvenokārt, mums ir vajadzīga patvēruma sistēma, kas respektē savu dalībvalstu un to pilsoņu viedokļus un vēlmes. Lai jebkāda ES patvēruma sistēma būtu ilgtspējīga, tai ir pilnībā jāsaņem visu dalībvalstu un Eiropas iedzīvotāju atbalsts. Tā vietā, lai koncentrētos uz atbildību sadali par patvēruma pieprasījumiem, Eiropas Savienībai ir jāraugās plašāk uz to, kas patiesībā ir uz spēles. Ja Šengenu sagrautu, pārveidotu vai pilnībā sabruktu, ietekme uz daudzu ES pilsoņu ikdienas dzīvi būtu tūlītēja. ES nevar turpināt mēģināt savām dalībvalstīm uzspiest patvēruma sistēmu, ko vairākums neatbalsta.
Ir jārada sadarbības, nevis piespiedu sistēma.
